La Sala Constitucional ordena, con efectos ex nunc,
la nulidad parcial de la primera oración del tercer párrafo del artículo 46 del
Código Orgánico Tributario.
Máxima:
Esta Sala en la
decisión núm. 234 del 4 de marzo de 2011 ordenó el inicio del procedimiento
relativo al control concentrado de constitucionalidad del artículo 46 del
Código Orgánico Tributario el cual prevé:
“Las prórrogas y demás
facilidades para el pago de obligaciones no vencidas podrán ser acordadas con
carácter excepcional en casos particulares.
A tal fin, los interesados deberán presentar la
solicitud al menos quince (15) días hábiles antes del vencimiento del plazo
para el pago, y sólo podrán ser concedidas cuando a juicio de la Administración
Tributaria se justifiquen las causas que impiden el cumplimiento normal de la
obligación. La Administración Tributaria deberá responder dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud.
La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno. En ningún caso podrá interpretarse que la falta de
pronunciamiento de la Administración Tributaria implica la concesión de la
prórroga o facilidad solicitada.
(…omissis…)” (subrayado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia). (Cursivas propias del autor del Boletín).
Mediante dicha sentencia se cuestionó la
imposibilidad de recurrir de los actos dictados por la Administración
Tributaria en función de lo señalado en el citado artículo, al establecer “La decisión denegatoria no admitirá recurso
alguno”, lo cual impide que los recurrentes puedan impugnar los actos
fiscales que nieguen prórrogas o demás facilidades para el pago de obligaciones
impositivas.
En efecto, la posición que se asumió en ese
momento fue la de desaplicar el artículo 46 del Código Orgánico Tributario, por
considerarse que: “Esta premisa de que el
acto no pueda ser recurrido, negaría de plano los principios que sustentan la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, según los cuales
los derechos del ciudadano deben prevalecer dentro del marco de las
competencias y atribuciones que tienen asignados los órganos del Poder Público,
siempre orientados hacia el respeto del principio de legalidad y la justicia”.
Ciertamente, se especificó que la garantía
de la tutela judicial efectiva sustenta la tesis de que no hay actos excluidos
del control jurisdiccional, siendo inviable la permanencia de actos del Poder
Público que puedan escapar de la esfera de control judicial.
Por su parte, la representación judicial de
la Procuraduría General de la República -único Órgano que presentó escrito de
fondo- sostiene la constitucionalidad de la norma al invocar el principio de
legalidad en materia tributaria prevista en el artículo 317 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. Sostiene que el artículo 46 del
Código Orgánico Tributario deviene de la indicada disposición constitucional la
cual determina el desarrollo por parte del Legislador del sistema tributario,
siendo de su potestad la modalidad bajo la cual establecerá el otorgamiento de
prórrogas de pago así como la implementación de incentivos fiscales.
Igualmente, aduce que la imposibilidad para recurrir de los actos mencionados
en la norma fiscal obedece a la naturaleza misma del acto de otorgamiento: “…una concesión excepcional y graciosa que
hace la Administración Tributaria en casos específicos, siendo que son
facilidades que se otorgan de forma particular, en virtud de razones de mérito,
oportunidad y conveniencia, quedando el análisis de las mismas a la
Administración Tributaria, sin que esto constituya vulneración de derecho
alguno a favor de los administrados, el cual se deriva de la irrecurribilidad
de los referidos actos de denegación”.
Finalmente, la representación de la
Procuraduría advierte que de llegarse a declarar la nulidad del artículo 46 del
Código Orgánico Tributario, se corre el riesgo de que baje la capacidad
recaudatoria del Fisco al operar la suspensión automática de los efectos del
acto por operatividad de pleno derecho del ejercicio de los recursos correspondientes,
retrasando el enteramiento del monto del tributo hasta que se resuelva el
respectivo recurso administrativo, la cual puede ser recurrida ante los
tribunales superiores de lo contencioso tributario y la Sala Político
Administrativa, evitando que los tributos se obtengan de modo oportuno e
inmediato.
Establecidas la opinión expuesta por la
personería de la República, debe indicarse que el control de los actos dictados
por los distintos niveles de la Administración Fiscal no puede entenderse de modo
alguno como una actividad que invada la esfera de competencias que se tiene en
materia fiscal comprendidas en el desarrollo del sistema impositivo por parte
del legislador como de la concreción que debe desarrollar los distintos órganos
en la actividad recaudatoria por no ser excluible ni contraproducente para el
desarrollo de la estructura perceptiva de tales ingresos con la potestad de
control que en un momento dado la jurisdicción puede por mandato constitucional
ejercer sobre los mismos.
Desde un principio, el desarrollo de la
jurisprudencia de esta Sala ha indicado que no existen actos del Poder Público
que estén vedados del control judicial, el cual no está comprendido por una
extralimitación de las funciones jurisdiccionales o una usurpación de competencias
que vayan en detrimento del ejercicio de la rama ejecutiva y legislativa sobre
la materia tributaria. La finalidad del objeto de control se apercibe por el
condicionamiento constante que debe guardarse frente a la Constitución, siendo
inviable la existencia de cualquier tipo de acto, sin importar su naturaleza,
que escapen del análisis de adecuación en relación con la norma fundamental,
como del resto del ordenamiento jurídico, esto último, en lo que atenga a los
actos de rango sublegal.
Esta ha sido la
posición expresa de esta Sala Constitucional señalada en la sentencia núm.
1.815/04 (caso: “Hermann Escarrá”),
al plantear la inexistencia de actos ajenos a la efectividad del control por
parte de la función jurisdiccional:
“…Esta Sala comparte las
consideraciones teóricas sobre su poder para conocer de la totalidad de los
actos jurídicos estatales -la denominada universalidad del control judicial-,
pero no coincide con el accionante en su aplicación para el caso de autos. (…)
En efecto, el sometimiento pleno a un control jurisdiccional de los diversos
actos que emanan de los órganos del Poder Público, ha sido un logro en el
desarrollo del Estado, máxima expresión de sujeción colectiva a una autoridad,
con miras a la consecución última del interés general, y en definitiva como una
garantía del Estado de Derecho. (…) Luego de siglos en los que el control
estaba ausente –de la clase que fuese-, los Estados política y jurídicamente
más avanzados reconocieron la posibilidad de la revisión judicial de los actos
públicos. Sin embargo, se trató de un proceso lento y paulatino, no ajeno a los
retrocesos, en el que lo más difícil fue la admisión del control sobre una
categoría de actos: los identificados como actos de gobierno. (…) En Venezuela
la existencia de los actos de gobierno no es discutida: son todos aquellos en
los que se manifiesta la dirección política del Estado por parte del Presidente
de la República, haciendo para ello uso de poderes que le otorga directamente
el Texto Fundamental. Tampoco es discutido el control judicial sobre esos
actos, y de hecho el Máximo Tribunal ha conocido de demandas dirigidas contra
uno de los actos en los que el Jefe del Estado y del Gobierno da muestras de la
considerable amplitud de sus poderes: la limitación de los derechos o de las
garantías constitucionales, a través de decretos de suspensión de garantías.
(…) Sería un despropósito, y así lo entiende esta Sala, que los actos del
Presidente de la República queden excluidos del control, si ellos causan
efectos jurídicos. De esta manera, los actos de gobierno no son sólo actos
políticos; son más que eso: son jurídicos también. Ello tiene especial
importancia en el caso de autos, toda vez que la presente demanda se dirige
contra unas declaraciones que carecen de contenido jurídico, si bien luego
podrían materializarse en actos que sí lo tengan (…)”. (Cursivas propias
del autor del Boletín).
Asimismo, se considera necesario hacer
referencia a la sentencia núm. 708 del 10 de mayo de 2001 (caso: Juan Adolfo Guevara y otros), que
expresó:
“Observa esta Sala, que el artículo 26 de la Constitución
vigente, consagra de manera expresa el derecho a la tutela judicial efectiva,
conocido también como la garantía jurisdiccional, el cual encuentra su razón de
ser en que la justicia es, y debe ser, tal como lo consagran los artículos 2 y
3 eiusdem, uno de los valores fundamentales presente en todos los aspectos de
la vida social, por lo cual debe impregnar todo el ordenamiento jurídico y
constituir uno de los objetivos de la actividad del Estado, en garantía de la
paz social. Es así como el Estado asume la administración de
justicia, esto es, la solución de los conflictos que puedan surgir entre los
administrados o con la Administración misma, para lo que se compromete a
organizarse de tal manera que los mínimos imperativos de la justicia sean
garantizados y que el acceso a los órganos de administración de justicia
establecidos por el Estado, en cumplimiento de su objeto, sea expedito para los
administrados” (subrayado de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). (Cursivas propias del autor del Boletín).
El control judicial de los actos
administrativos dictados por la Administración Tributaria o las normas que
comprendan la base para su sustento no pueden asimilarse a una intromisión
atentatoria del principio de legalidad y la autonomía que tienen los Poderes
Legislativo y Ejecutivo en la implementación normativa y su consecuente
aplicación a través de la función recaudatoria.
El ejercicio inmanente del poder para dictar
instrumentos legales proveniente de los distintos niveles del Poder
Legislativo, ni la autonomía normativa que tiene limitadamente los órganos
administrativos, así como su función fiscalizadora, pueden entenderse como si
fuese usurpada e invadida en detrimento del principio de legalidad, si existe
la mediación y participación de la actividad judicial al controlar los actos
ejecutivos en esta materia, sea mediante el contencioso tributario en conexión
con el marco legal o en aplicación del control difuso o concentrado de la
constitucionalidad.
Por tanto, no puede asumirse como una
funcionalidad idóneamente correcta la posibilidad que por vía normativa –ni
siquiera en cumplimiento del principio de legalidad- se establezcan actos
exceptuados de control. La factibilidad sobre los mismos respecto a que exista
la facultad por parte de los particulares de invocar las garantías de control
no solo preserva la unidad de los derechos en sí, también comprende una
demostración del saneamiento que deben atender las instituciones conforme a las
normas que condicionan su actividad en todos los niveles.
Por tanto, implementar normativamente una
disposición nugatoria del control de ciertos actos de la función
jurisdiccional, no solo comprende una contravención a la tutela judicial sobre
los actos del Poder Público, como lo advirtió la sentencia 1.815/2004; también
implica un atentado contra el derecho a la defensa, en su acepción de acceso a
la justica, y a la tutela judicial efectiva de los administrados, en el sentido
dispuesto en la sentencia núm. 1343 del 16 de octubre de 2013 (caso:Parmerio Sotero Zambrano), que ratificó
el sentido y alcance del artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en el marco de las garantías condicionantes de todos
los procedimientos administrativos:
“En
primer lugar, el principio de codificación, que impone al Estado el deber de
actuar conforme a una normación procedimental ordenada y vinculante, que
permita constatar que son ciertas y no falsas, las situaciones que dan lugar a
una determinada decisión. Es decir, que la actuación formal del Estado que se
concretiza en actos particulares, deben ser consecuencia de la sustanciación de
un procedimiento preestablecido en la ley.
En
segundo lugar, la norma determina las garantías mínimas que deben informar a
los procedimientos administrativos y jurisdiccionales. A saber, que las partes
gocen de la presunción de inocencia, así como del derecho a ser notificadas de
los hechos que dan lugar al proceso de que se trate, acceder a las actas del
expediente, la garantía de racionalidad de los lapsos, la garantía de exclusión
de las pruebas ilícitas, la posibilidad de impugnar el acto que declare su
culpabilidad, el derecho al juez natural, la interdicción de la confesión
coaccionada, el principio de legalidad sancionatoria, el principio nom bis in
idem, el principio de responsabilidad del Estado, así como el derecho a ser
oído y, en consecuencia, a alegar y probar todo cuanto considere necesario para
la defensa de su situación jurídica. Tales actuaciones deben ser cumplidas
conforme a las disposiciones que regulan los procedimientos (administrativos o
judiciales) generales o especiales de forma que su desarrollo sea la garantía
constitucional del derecho generatriz al debido proceso” (subrayado de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia). (Cursivas propias
del autor del Boletín).
Siendo así, atendiendo al marco
constitucional, la prohibición prevista en el artículo 46 del Código Orgánico
Tributario, relativa a la irrecurribilidad de las decisiones desestimatorias de
las solicitudes de prórrogas o beneficios de pago que soliciten los
contribuyentes, es contraria al principio de universalidad del control de los
actos del Poder Público por parte de la función jurisdiccional que, a su vez,
se traduce en un detrimento del derecho a defensa y a la tutela judicial
efectiva. Estando en presencia de una solicitud de prórroga u otro
beneficio, la misma naturaleza del acto no excluye ciertas modalidades de
control. Pueden presentarse elementos de inmotivación o de falso supuesto, de
arbitrariedad o desproporcionalidad, condicionamiento de la negativa a cambio
de otros actos del contribuyente que, en su totalidad, pueden englobar una
serie de posibilidades que ameritarían el control de los tribunales de la
República, sin que obstaculice su función por estar comprendido el ejercicio de
una potestad discrecional cuyo margen libertario de actuación no es óbice para
evitar su análisis mediante el ejercicio de los recursos administrativos y las
garantías judiciales.
En el escrito de fondo presentado por la
Procuraduría General de la República advierten el impacto económico que podría
generar la supresión del artículo 46 del Código Orgánico Tributario al señalar
que en caso de permitirse el ejercicio de la vía administrativa de segundo
grado suspendería de pleno derecho los efectos del acto administrativo, tal
como lo prevé la normativa especial (art. 247 del COT), evitando que muchos
contribuyentes y agentes de retención eviten temporalmente el pago a
efectuarse.
Al respecto, debe indicarse que el
señalamiento presentado no se correlaciona con la premisa que se pretende
sostener. Al momento de negociarse la posibilidad de una prórroga u otro
beneficio en los pagos se entiende que la obligación tributaria ya es
totalmente líquida y exigible, por lo que solicitar una de las mencionadas
ventajas y que las mismas sean negadas no implica la suspensión de la exigencia
en la entrega de las cantidades objeto de exacción. A diferencia de aquellos
actos dictados por la Administración Fiscal donde se requiere el pago y el
contribuyente puede recurrir haciendo operativa la suspensión de pleno derecho
prevista en la norma tributaria, este mismo supuesto no puede ocurrir en
aquellos actos denegatorios que no concedan el beneficio para el pago. En estos
casos, recurrir de un acto mediante el cual la Administración no concede tales
beneficios, la interposición del recurso no suspende de ningún modo el pago del
tributo debido a la existencia real e inmediata en su cumplimiento, ajeno de
ser relevado. El ejercicio del recurso administrativo se circunscribe a la
negativa de conceder la prórroga, no del pago en sí, por lo que debe entenderse
que permanece la exigibilidad de la obligación de manera independiente al pedimento
de aplazamiento para enterar los fondos adeudados. Sería un verdadero
contrasentido evitar los efectos de un proveimiento que acuerda una inacción o
un no hacer por parte de la Administración. Por tanto, menos puede extenderse
esa aludida suspensión para otros actos distintos al pedimento del beneficio de
pago, continuando la solicitud inmediata por parte de la Administración ante la
presencia de obligaciones líquidas y exigibles que no pueden retrotraerse por
una solicitud paralela en que pida su prórroga. Siendo así, queda a disposición
del recurrente insistir y permitírsele ser oído en sus razones para pedir la
anuencia con el objeto de morigerar las condiciones, sin que esto implique la
suspensión en el cumplimiento de la obligación.
Siendo así, no existe riesgo de impacto
económico proveniente de la anulación de la parte cuestionada del artículo 46
del Código Orgánico Tributario; razón por la cual, esta Sala acuerda anular el
precepto en cuestión en lo referente a: “La
decisión denegatoria no admitirá recurso alguno”; quedando el mencionado
aparte conformado de la siguiente manera:
En ningún
caso podrá interpretarse que la falta de pronunciamiento de la Administración
Tributaria implica la concesión de la prórroga o facilidad solicitada. (Cursivas propias del autor del Boletín).
Por tanto, se anula con efectos ex
nunc el fragmento del párrafo en comento. Asimismo, se ordena la
publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial y en la Gaceta
Judicial, con el siguiente intitulado: “Sentencia
de la Sala Constitucional que ordena la nulidad parcial de la primera oración
del tercer párrafo del artículo 46 del Código Orgánico Tributario”. Así se
decide.
Ver
extracto en:
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