13 ene. 2015

Nulidad parcial del artículo 46 del Código Orgánico Tributario.

La Sala Constitucional ordena, con efectos ex nunc, la nulidad parcial de la primera oración del tercer párrafo del artículo 46 del Código Orgánico Tributario.

Máxima:
Esta Sala en la decisión núm. 234 del 4 de marzo de 2011 ordenó el inicio del procedimiento relativo al control concentrado de constitucionalidad del artículo 46 del Código Orgánico Tributario el cual prevé:
Las prórrogas y demás facilidades para el pago de obligaciones no vencidas podrán ser acordadas con carácter excepcional en casos particulares.
A tal fin, los interesados deberán presentar la solicitud al menos quince (15) días hábiles antes del vencimiento del plazo para el pago, y sólo podrán ser concedidas cuando a juicio de la Administración Tributaria se justifiquen las causas que impiden el cumplimiento normal de la obligación. La Administración Tributaria deberá responder dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud.
La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno. En ningún caso podrá interpretarse que la falta de pronunciamiento de la Administración Tributaria implica la concesión de la prórroga o facilidad solicitada.
(…omissis…)” (subrayado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). (Cursivas propias del autor del Boletín).
Mediante dicha sentencia se cuestionó la imposibilidad de recurrir de los actos dictados por la Administración Tributaria en función de lo señalado en el citado artículo, al establecer “La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno”, lo cual impide que los recurrentes puedan impugnar los actos fiscales que nieguen prórrogas o demás facilidades para el pago de obligaciones impositivas.
En efecto, la posición que se asumió en ese momento fue la de desaplicar el artículo 46 del Código Orgánico Tributario, por considerarse que: “Esta premisa de que el acto no pueda ser recurrido, negaría de plano los principios que sustentan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, según los cuales los derechos del ciudadano deben prevalecer dentro del marco de las competencias y atribuciones que tienen asignados los órganos del Poder Público, siempre orientados hacia el respeto del principio de legalidad y la justicia”.
Ciertamente, se especificó que la garantía de la tutela judicial efectiva sustenta la tesis de que no hay actos excluidos del control jurisdiccional, siendo inviable la permanencia de actos del Poder Público que puedan escapar de la esfera de control judicial.
Por su parte, la representación judicial de la Procuraduría General de la República -único Órgano que presentó escrito de fondo- sostiene la constitucionalidad de la norma al invocar el principio de legalidad en materia tributaria prevista en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Sostiene que el artículo 46 del Código Orgánico Tributario deviene de la indicada disposición constitucional la cual determina el desarrollo por parte del Legislador del sistema tributario, siendo de su potestad la modalidad bajo la cual establecerá el otorgamiento de prórrogas de pago así como la implementación de incentivos fiscales. Igualmente, aduce que la imposibilidad para recurrir de los actos mencionados en la norma fiscal obedece a la naturaleza misma del acto de otorgamiento: “…una concesión excepcional y graciosa que hace la Administración Tributaria en casos específicos, siendo que son facilidades que se otorgan de forma particular, en virtud de razones de mérito, oportunidad y conveniencia, quedando el análisis de las mismas a la Administración Tributaria, sin que esto constituya vulneración de derecho alguno a favor de los administrados, el cual se deriva de la irrecurribilidad de los referidos actos de denegación”.
Finalmente, la representación de la Procuraduría advierte que de llegarse a declarar la nulidad del artículo 46 del Código Orgánico Tributario, se corre el riesgo de que baje la capacidad recaudatoria del Fisco al operar la suspensión automática de los efectos del acto por operatividad de pleno derecho del ejercicio de los recursos correspondientes, retrasando el enteramiento del monto del tributo hasta que se resuelva el respectivo recurso administrativo, la cual puede ser recurrida ante los tribunales superiores de lo contencioso tributario y la Sala Político Administrativa, evitando que los tributos se obtengan de modo oportuno e inmediato.
Establecidas la opinión expuesta por la personería de la República, debe indicarse que el control de los actos dictados por los distintos niveles de la Administración Fiscal no puede entenderse de modo alguno como una actividad que invada la esfera de competencias que se tiene en materia fiscal comprendidas en el desarrollo del sistema impositivo por parte del legislador como de la concreción que debe desarrollar los distintos órganos en la actividad recaudatoria por no ser excluible ni contraproducente para el desarrollo de la estructura perceptiva de tales ingresos con la potestad de control que en un momento dado la jurisdicción puede por mandato constitucional ejercer sobre los mismos.
Desde un principio, el desarrollo de la jurisprudencia de esta Sala ha indicado que no existen actos del Poder Público que estén vedados del control judicial, el cual no está comprendido por una extralimitación de las funciones jurisdiccionales o una usurpación de competencias que vayan en detrimento del ejercicio de la rama ejecutiva y legislativa sobre la materia tributaria. La finalidad del objeto de control se apercibe por el condicionamiento constante que debe guardarse frente a la Constitución, siendo inviable la existencia de cualquier tipo de acto, sin importar su naturaleza, que escapen del análisis de adecuación en relación con la norma fundamental, como del resto del ordenamiento jurídico, esto último, en lo que atenga a los actos de rango sublegal.
Esta ha sido la posición expresa de esta Sala Constitucional señalada en la sentencia núm. 1.815/04 (caso: “Hermann Escarrá”), al plantear la inexistencia de actos ajenos a la efectividad del control por parte de la función jurisdiccional:
“…Esta Sala comparte las consideraciones teóricas sobre su poder para conocer de la totalidad de los actos jurídicos estatales -la denominada universalidad del control judicial-, pero no coincide con el accionante en su aplicación para el caso de autos. (…) En efecto, el sometimiento pleno a un control jurisdiccional de los diversos actos que emanan de los órganos del Poder Público, ha sido un logro en el desarrollo del Estado, máxima expresión de sujeción colectiva a una autoridad, con miras a la consecución última del interés general, y en definitiva como una garantía del Estado de Derecho. (…) Luego de siglos en los que el control estaba ausente –de la clase que fuese-, los Estados política y jurídicamente más avanzados reconocieron la posibilidad de la revisión judicial de los actos públicos. Sin embargo, se trató de un proceso lento y paulatino, no ajeno a los retrocesos, en el que lo más difícil fue la admisión del control sobre una categoría de actos: los identificados como actos de gobierno. (…) En Venezuela la existencia de los actos de gobierno no es discutida: son todos aquellos en los que se manifiesta la dirección política del Estado por parte del Presidente de la República, haciendo para ello uso de poderes que le otorga directamente el Texto Fundamental. Tampoco es discutido el control judicial sobre esos actos, y de hecho el Máximo Tribunal ha conocido de demandas dirigidas contra uno de los actos en los que el Jefe del Estado y del Gobierno da muestras de la considerable amplitud de sus poderes: la limitación de los derechos o de las garantías constitucionales, a través de decretos de suspensión de garantías. (…) Sería un despropósito, y así lo entiende esta Sala, que los actos del Presidente de la República queden excluidos del control, si ellos causan efectos jurídicos. De esta manera, los actos de gobierno no son sólo actos políticos; son más que eso: son jurídicos también. Ello tiene especial importancia en el caso de autos, toda vez que la presente demanda se dirige contra unas declaraciones que carecen de contenido jurídico, si bien luego podrían materializarse en actos que sí lo tengan (…)”. (Cursivas propias del autor del Boletín).
Asimismo, se considera necesario hacer referencia a la sentencia núm. 708 del 10 de mayo de 2001 (caso: Juan Adolfo Guevara y otros), que expresó:
Observa esta Sala, que el artículo 26 de la Constitución vigente, consagra de manera expresa el derecho a la tutela judicial efectiva, conocido también como la garantía jurisdiccional, el cual encuentra su razón de ser en que la justicia es, y debe ser, tal como lo consagran los artículos 2 y 3 eiusdem, uno de los valores fundamentales presente en todos los aspectos de la vida social, por lo cual debe impregnar todo el ordenamiento jurídico y constituir uno de los objetivos de la actividad del Estado, en garantía de la paz social. Es así como el Estado asume la administración de justicia, esto es, la solución de los conflictos que puedan surgir entre los administrados o con la Administración misma, para lo que se compromete a organizarse de tal manera que los mínimos imperativos de la justicia sean garantizados y que el acceso a los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, en cumplimiento de su objeto, sea expedito para los administrados” (subrayado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). (Cursivas propias del autor del Boletín).
El control judicial de los actos administrativos dictados por la Administración Tributaria o las normas que comprendan la base para su sustento no pueden asimilarse a una intromisión atentatoria del principio de legalidad y la autonomía que tienen los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la implementación normativa y su consecuente aplicación a través de la función recaudatoria.
El ejercicio inmanente del poder para dictar instrumentos legales proveniente de los distintos niveles del Poder Legislativo, ni la autonomía normativa que tiene limitadamente los órganos administrativos, así como su función fiscalizadora, pueden entenderse como si fuese usurpada e invadida en detrimento del principio de legalidad, si existe la mediación y participación de la actividad judicial al controlar los actos ejecutivos en esta materia, sea mediante el contencioso tributario en conexión con el marco legal o en aplicación del control difuso o concentrado de la constitucionalidad.
Por tanto, no puede asumirse como una funcionalidad idóneamente correcta la posibilidad que por vía normativa –ni siquiera en cumplimiento del principio de legalidad- se establezcan actos exceptuados de control. La factibilidad sobre los mismos respecto a que exista la facultad por parte de los particulares de invocar las garantías de control no solo preserva la unidad de los derechos en sí, también comprende una demostración del saneamiento que deben atender las instituciones conforme a las normas que condicionan su actividad en todos los niveles.
Por tanto, implementar normativamente una disposición nugatoria del control de ciertos actos de la función jurisdiccional, no solo comprende una contravención a la tutela judicial sobre los actos del Poder Público, como lo advirtió la sentencia 1.815/2004; también implica un atentado contra el derecho a la defensa, en su acepción de acceso a la justica, y a la tutela judicial efectiva de los administrados, en el sentido dispuesto en la sentencia núm. 1343 del 16 de octubre de 2013 (caso:Parmerio Sotero Zambrano), que ratificó el sentido y alcance del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el marco de las garantías condicionantes de todos los procedimientos administrativos:
En primer lugar, el principio de codificación, que impone al Estado el deber de actuar conforme a una normación procedimental ordenada y vinculante, que permita constatar que son ciertas y no falsas, las situaciones que dan lugar a una determinada decisión. Es decir, que la actuación formal del Estado que se concretiza en actos particulares, deben ser consecuencia de la sustanciación de un procedimiento preestablecido en la ley.
En segundo lugar, la norma determina las garantías mínimas que deben informar a los procedimientos administrativos y jurisdiccionales. A saber, que las partes gocen de la presunción de inocencia, así como del derecho a ser notificadas de los hechos que dan lugar al proceso de que se trate, acceder a las actas del expediente, la garantía de racionalidad de los lapsos, la garantía de exclusión de las pruebas ilícitas, la posibilidad de impugnar el acto que declare su culpabilidad, el derecho al juez natural, la interdicción de la confesión coaccionada, el principio de legalidad sancionatoria, el principio nom bis in idem, el principio de responsabilidad del Estado, así como el derecho a ser oído y, en consecuencia, a alegar y probar todo cuanto considere necesario para la defensa de su situación jurídica. Tales actuaciones deben ser cumplidas conforme a las disposiciones que regulan los procedimientos (administrativos o judiciales) generales o especiales de forma que su desarrollo sea la garantía constitucional del derecho generatriz al debido proceso” (subrayado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). (Cursivas propias del autor del Boletín).
Siendo así, atendiendo al marco constitucional, la prohibición prevista en el artículo 46 del Código Orgánico Tributario, relativa a la irrecurribilidad de las decisiones desestimatorias de las solicitudes de prórrogas o beneficios de pago que soliciten los contribuyentes, es contraria al principio de universalidad del control de los actos del Poder Público por parte de la función jurisdiccional que, a su vez, se traduce en un detrimento del derecho a defensa y a la tutela judicial efectiva. Estando en presencia de una solicitud de prórroga  u otro beneficio, la misma naturaleza del acto no excluye ciertas modalidades de control. Pueden presentarse elementos de inmotivación o de falso supuesto, de arbitrariedad o desproporcionalidad, condicionamiento de la negativa a cambio de otros actos del contribuyente que, en su totalidad, pueden englobar una serie de posibilidades que ameritarían el control de los tribunales de la República, sin que obstaculice su función por estar comprendido el ejercicio de una potestad discrecional cuyo margen libertario de actuación no es óbice para evitar su análisis mediante el ejercicio de los recursos administrativos y las garantías judiciales.
En el escrito de fondo presentado por la Procuraduría General de la República advierten el impacto económico que podría generar la supresión del artículo 46 del Código Orgánico Tributario al señalar que en caso de permitirse el ejercicio de la vía administrativa de segundo grado suspendería de pleno derecho los efectos del acto administrativo, tal como lo prevé la normativa especial (art. 247 del COT), evitando que muchos contribuyentes y agentes de retención eviten temporalmente el pago a efectuarse.
Al respecto, debe indicarse que el señalamiento presentado no se correlaciona con la premisa que se pretende sostener. Al momento de negociarse la posibilidad de una prórroga u otro beneficio en los pagos se entiende que la obligación tributaria ya es totalmente líquida y exigible, por lo que solicitar una de las mencionadas ventajas y que las mismas sean negadas no implica la suspensión de la exigencia en la entrega de las cantidades objeto de exacción. A diferencia de aquellos actos dictados por la Administración Fiscal donde se requiere el pago y el contribuyente puede recurrir haciendo operativa la suspensión de pleno derecho prevista en la norma tributaria, este mismo supuesto no puede ocurrir en aquellos actos denegatorios que no concedan el beneficio para el pago. En estos casos, recurrir de un acto mediante el cual la Administración no concede tales beneficios, la interposición del recurso no suspende de ningún modo el pago del tributo debido a la existencia real e inmediata en su cumplimiento, ajeno de ser relevado. El ejercicio del recurso administrativo se circunscribe a la negativa de conceder la prórroga, no del pago en sí, por lo que debe entenderse que permanece la exigibilidad de la obligación de manera independiente al pedimento de aplazamiento para enterar los fondos adeudados. Sería un verdadero contrasentido evitar los efectos de un proveimiento que acuerda una inacción o un no hacer por parte de la Administración. Por tanto, menos puede extenderse esa aludida suspensión para otros actos distintos al pedimento del beneficio de pago, continuando la solicitud inmediata por parte de la Administración ante la presencia de obligaciones líquidas y exigibles que no pueden retrotraerse por una solicitud paralela en que pida su prórroga. Siendo así, queda a disposición del recurrente insistir y permitírsele ser oído en sus razones para pedir la anuencia con el objeto de morigerar las condiciones, sin que esto implique la suspensión en el cumplimiento de la obligación.
Siendo así, no existe riesgo de impacto económico proveniente de la anulación de la parte cuestionada del artículo 46 del Código Orgánico Tributario; razón por la cual, esta Sala acuerda anular el precepto en cuestión en lo referente a: “La decisión denegatoria no admitirá recurso alguno”; quedando el mencionado aparte conformado de la siguiente manera:
En ningún caso podrá interpretarse que la falta de pronunciamiento de la Administración Tributaria implica la concesión de la prórroga o facilidad solicitada. (Cursivas propias del autor del Boletín).
Por tanto, se anula con efectos ex nunc el fragmento del párrafo en comento. Asimismo, se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial y en la Gaceta Judicial, con el siguiente intitulado: “Sentencia de la Sala Constitucional que ordena la nulidad parcial de la primera oración del tercer párrafo del artículo 46 del Código Orgánico Tributario”. Así se decide.
Ver extracto en:

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